Nasza opinia o zmianach w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa

Część II komentarza do planów reformy sądownictwa zaprezentowanych 20 stycznia 2017.

Oceniamy pozytywnie:

Oceniamy negatywnie:

  1. Wybór przedstawicieli sądów w Radzie przez Marszałka Sejmu i zwykłą większość sejmową.
  2. Podział Rady na dwa zgromadzenia.
  3. Wprowadzenie wymogu uzyskania poparcia obu zgromadzeń do podjęcia uchwał przez Radę.
  4. Skrócenie kadencji obecnie zasiadających w Radzie sędziów.
  5. Zobowiązanie Rady do przedstawienia Prezydentowi we wniosku o powołanie na stanowisko sędziego dwóch kandydatów.

Funkcje Krajowej Rady Sądownictwa

Konstytucja nakłada na Krajową Radę Sądownictwa zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Dlatego Rada ma prawo zaskarżania ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości do Trybunału Konstytucyjnego, a także wyłączne prawo do przenoszenia sędziów w stan spoczynku i do składania Prezydentowi wniosków o powołanie na urząd sędziego. Nasza opinia nt. proponowanych w projekcie zmian ocenia ich funkcjonalność z punktu widzenia tych zadań Rady i odnosi się do aktualnych problemów w ich realizacji.

Z jakimi problemai boryka się obecnie KRS?

1. Wątpliwa legitymacja Rady do reprezentowania sędziów i stania na straży niezależności wszystkich sądów wynikająca z nierównomiernej reprezentacji sędziów różnych sądów w Radzie.

2. Potencjalne zagrożenie dla niezawisłości sędziów niższych szczebli sądownictwa z uwagi na decydujący wpływ Rady i uznaniowość procedury „awansu” sędziego, czyli powołania do sądu wyższego szczebla.

3. Wybór osób do powołania na stanowisko sędziowskie bez uwzględnienia opinii innych środowisk oraz kryteriów takich jak predyspozycje osobowościowe, doświadczenie życiowe, czy wiarygodność w środowisku lokalnym.

4. Przenoszenie w stan spoczynku sędziów po kilku latach pracy lub krótko po dyscyplinarnym przeniesieniu do orzekania w innej części kraju.

5. Spory kompetencyjne między Radą a Prezydentem w kwestii powoływania na urząd sędziego.

Czy propozycje Ministerstwa rozwiązują te problemy?

Ad. 1. Dotychczasowy tryb powoływania 15 sędziów reprezentujących w Radzie Sąd Najwyższy oraz sądy powszechne, administracyjne i wojskowe gwarantuje 2 miejsca sędziom Sądu Najwyższego (oprócz miejsca, które przysługuje z urzędu Pierwszemu Prezesowi SN), 2 miejsca sędziom sądów apelacyjnych, 2 miejsca sędziom sądów administracyjnych i jedno miejsce sędziom sądów wojskowych. Pozostałe 8 miejsc zajmują sędziowie wybierani w wyborach pośrednich przez przedstawicieli zgromadzeń sądów okręgowych. W rezultacie sędziowie pozostałych sądów mają większy wpływ na skład Rady niż sędziowie sądów okręgowych, a zwłaszcza sądów rejonowych. Taka sytuacja budzi wątpliwości, czy Rada w sposób właściwy reprezentuje środowisko sędziowskie, a co za tym idzie ma odpowiedni mandat do stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wyłanianie sędziów do Rady przez Sejm nie przyniesie rozwiązania problemów związanych z jej legitymizacją do reprezentowania środowiska sędziowskiego, a jedynie je pogłębi. Dodatkowo, podział Rady na dwa zgromadzenia i wymóg przegłosowania uchwał przez oba gremia, aby były one przyjęte przez Radę, zapewni przedstawicielom ustawodawcy możliwość blokowania wyboru kandydatów na sędziego i kierowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to praktyczną niemożność realizacji przez Radę jej zadań w zakresie stania na straży niezależności sądów od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Ad. 2. Kompetencja do decydowania o „awansie” sędziego, tj. przedstawienia do powołania do sądu wyższego szczebla, stanowi sama w sobie potencjalne zagrożenie dla niezawisłości sędziów, którzy o taki „awans” mogliby się starać. Mogą oni bowiem dopasowywać orzecznictwo do postrzeganych oczekiwań sędziów, którzy mieliby decydować o powołaniu na urząd w sądzie wyższego szczebla. Niestety proponowane zmiany w ustawie nie rozwiązują problemu potencjalnego wpływu Rady na orzecznictwo sędziów i asesorów starających się o powołanie na urząd sędziego. Wybór sędziów do Rady prez Sejm przenosi jedynie źródło zagrożenia dla niezawisłości w orzekaniu na aktualną większość parlamentarną, która uzyskuje dominujący wpływ na Radę.

Ad. 3. Krajowa Rada Sądownictwa wykonuje szeroki zakres funkcji m.in. reprezentując środowisko sędziowskie, opiniując akty prawne i programy szkoleń, rozpatrując wnioski o przeniesienie sędziego w stan spoczynku i czuwając nad przestrzeganiem przez sędziów zasad etyki zawodowej. Do tego wszystkiego Rada posiada wyłączne prawo do przedstawiania Prezydentowi wniosków o powołanie na urząd sędziego. Aktualne przepisy zakładają zapoznanie się członków KRS ze wszystkimi zgłoszeniami. W 2014 roku Krajowa Rada Sądownictwa rozpatrzyła kandydatury łącznie 1864 osób (o 301 więcej, niż w roku 2013), które złożyły łącznie 8093 zgłoszenia (o 3289 więcej, niż w roku 2013) i przedłożyła Prezydentowi wnioski o powołanie na urząd sędziego 442 osób. Rodzi to obawy o poziom wnikliwości z jakim Rada może się przyjrzeć wszystkim kandydatom. Dodatkowo przepisy normujące procedurę oceny oraz skład Rady złożonej głównie z sędziów decydują o tym, że Rada koncentruje się w ocenie na profesjonaliźmie kandydatów, a nie na cechach mogących legitymizować sędziego w oczach lokalnej społeczności. Należy pilnie uzupełnić kryteria wyboru osób na stanowiska sędziowskie o predyspozycje osobowościowe oraz cechy budujące wiarygodność społeczną. Konstytucja nie wyklucza także, aby w procedurze wyboru osób do powołania na stanowisko sędziowskie nie mogły brać udział inne gremia niż członkowie Rady. W chwili obecnej Rada korzysta z opinii kolegium sądu i oceny właściwego zgromadzenia sędziów. Pogłębia to dominację perspektywy sędziów w ocenie kandydatów. Mimo sformalizowanego charakteru procedura wcale nie zapewnia obiektywizmu i przejrzystości wyboru. Według badań ankietowych Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa 1/3 sędziów w Polsce uważa, że obecna procedura jest nietransparentna, a awans zależy od kryteriów pozamerytorycznych. W zapowiedziach zmian zaprezentowanych 20 stycznia 2017 przez Ministerstwo Sprawiedliwości znalazł się pomysł, aby w procedurze powoływania sędziów uwzględnić opinie lokalnej komisji złożonej z osób, które nie są sędziami, ale w zaprezentowanym trzy dni później projekcie zmian w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa i innych ustawach nie ma propozycji przepisów realizujących ten pomysł. Trudno oceniać wpływ zmian w Radzie nie znając też szczegółów planowanych zmian w strukturze sądów i statusie sędziego.

Ad. 4. Uprawnienie do przenoszenia sędziów w stan spoczynku jest z kolei precyzyjnie unormowane i Rada ma niewielkie pole manewru w aktualnym stanie prawnym. Bulwersujące opinię publiczną przypadki wcześniejszego przenoszenia w stan spoczynku sędziów z uwagi na stan zdrowia po przepracowaniu zaledwie kilku lat, albo krótko po tym jak zostali oni dyscyplinarnie przeniesieni do orzekania w innej części kraju wynikają przede wszystkim z ułomności przepisów, a nie złej woli członków Rady. W razie odmowy przeniesienia sędziego z uwagi na stan zdrowia lub przeniesienia wbrew woli sędziego, sędziemu przysługuje na decyzję KRS skarga do Sądu Najwyższego, gdzie decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy będą opinie lekarzy orzeczników, a nie moralna ocena sytuacji.

Ad. 5. Źródeł sporu kompetencyjnego dotyczącego tego, czy Prezydent może odmówić powołania kandydata wskazanego przez Radę, należy doszukiwać się w braku wskazania w przepisach sposobów rozpatrzenia wniosku i wynikających z nich obowiązków Prezydenta. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. oddaje prawo do powoływania sędziów w ręce Prezydenta, precyzując, że powołuje on daną osobę na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Nie ulega więc wątpliwości, że do powołania na urząd sędziego potrzebne jest zgodne działanie obu organów. Konstytucja nie precyzuje natomiast sposobu działania obu stron. Nie jest przesądzona liczba osób, które we wniosku przedstawia Prezydentowi Rada. Nie wskazano także sposobów rozpatrzenia wniosku. Dla porównania, w Anglii i Walii, gdzie podobnie jak w Polsce specjalna komisja przedstawia wniosek o powołanie konkretnej osoby na urząd sędziego, a uprawnionym do powołania jest przedstawiciel władzy wykonawczej (w Polsce jest to Prezydent; w Anglii Lord Kanclerz), przepisy dokładnie opisują możliwości jakie Lord Kanclerz ma w kwestii załatwienia wniosku. Są nimi: powołanie kandydata zgłoszonego przez komisję, odrzucenie kandydata lub zwrócenie się do komisji o ponowne rozważenie kandydatury. Proponowana nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa zobowiązuje Radę do przedstawienia we wniosku co najmniej dwóch kandydatów (pod warunkiem, że zgłosi się więcej niż jedna osoba), z których Prezydent miałby wybrać nominata na konkretne stanowisko sędziowskie. Nakłada więc na Prezydenta konieczność porównania kandydatur i wyboru w swojej ocenie lepszej. Jednak projekt nie udziela Prezydentowi żadnych środków, aby porównania dokonać opierając się na obiektywnych przesłankach. Nie precyzuje także jak wnioski mógłby rozstrzygnąć Prezydent i jakie ma w związku z tym obowiązki.

Konkludując, projekt pogłębia jedynie słabości istniejącego systemu zamiast je rozwiązywać.

Opracował: Bartosz Pilitowski

Pełna treść opinii przesłanej do Ministerstwa Sprawiedliwości: Opinia Fundacji Court Watch Polska dotycząca projektu nowelizacji ustawy o KRS z 23 stycznia 2017

Pełna treść opinii nt. poprzedniej wersji projektu nowelizacji ustawy: Opinia Fundacji Court Watch Polska dotycząca projektu nowelizacji ustawy o Krajowej Rady Sądownictwa z 2 maja 2016 r.

Bookmark the permalink.

Comments are closed